當前風電、光伏發(fā)電等具有顯著波動性和間歇性的可再生能源大規(guī)模接入電網(wǎng)，為電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行帶來了挑戰(zhàn)。從短期來看，開展火電機組靈活性改造，降低煤電特別是熱電機組的最小出力，推動火電機組參與深度調(diào)峰，是當前解決可再生能源并網(wǎng)消納問題可行性最高的路徑。但從長期來看，在技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，推動電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級，建設新一代電力系統(tǒng)，才是適應高比例可再生能源接入、促進能源轉(zhuǎn)型的根本途徑。

新一代電力系統(tǒng)內(nèi)涵及總體目標

在供給側(cè)清潔能源大規(guī)模開發(fā)利用、消費側(cè)電能對化石能源深度替代的新形勢下，我國電力系統(tǒng)將向可再生能源高比例接入、集中式與分布式電源相結(jié)合、骨干電網(wǎng)與局域網(wǎng)、微網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性綜合能源電力發(fā)展模式——新一代電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。

新一代電力系統(tǒng)建設的本質(zhì)目標是清潔低碳、安全高效，其以提高可再生能源占比、加強能源配置與傳輸能力、優(yōu)化能源利用方式為導向，通過集成先進輸配電、大規(guī)模儲能、新能源友好并網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲互動、智能控制等先進技術(shù)，形成具有廣泛互聯(lián)、智能互動、靈活柔性、安全可控、開放共享特征的新型電力系統(tǒng)，助力我國能源轉(zhuǎn)型目標實現(xiàn)。

結(jié)合《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016～2030）》對于我國未來能源消費總量與能源結(jié)構(gòu)的具體要求，以2025、2035年作為兩個主要水平年，新一代電力系統(tǒng)建設的總體目標可量化為：到2025年，實現(xiàn)一次能源消費中非化石能源占比超過18%，非化石能源發(fā)電量占比超過42%，電能占終端能源消費比重力爭達到25%；到2035年，實現(xiàn)一次能源消費中非化石能源占比超過27%，非化石能源發(fā)電量占比超過55%，電能占終端能源消費比重力爭達到30%。

新一代電力系統(tǒng)建設制約因素

良好的政策環(huán)境是新一代電力系統(tǒng)有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)，目前我國已建立能源革命背景下電力系統(tǒng)發(fā)展的基本戰(zhàn)略規(guī)劃，但仍存在許多尚不能滿足新一代電力系統(tǒng)發(fā)展的體制機制因素，如統(tǒng)籌規(guī)劃不足、市場機制不健全、儲能價格體系尚未建立、關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)支持政策不明確等。本文將結(jié)合新一代電力系統(tǒng)的發(fā)展需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟政策、財稅政策、投融資政策、監(jiān)管機制等層面，深入剖析現(xiàn)有政策環(huán)境中制約新一代電力系統(tǒng)建設的體制機制因素。

戰(zhàn)略規(guī)劃層面

在規(guī)劃層面，當前我國能源系統(tǒng)按照能源類型劃分為煤炭、石油、天然氣、電力多個能源子系統(tǒng)，各類子系統(tǒng)規(guī)劃相對獨立，尚無統(tǒng)籌規(guī)劃機制，難以實現(xiàn)不同供能系統(tǒng)的集成互補與梯級利用程度。此外，電力系統(tǒng)內(nèi)部源、網(wǎng)、荷、儲規(guī)劃也以分散規(guī)劃為主，各類電源與電網(wǎng)、負荷需求之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展已成為制約我國可再生能源消納的關(guān)鍵因素。

在管理層面，煤炭、石油、天然氣、電力等能源子系統(tǒng)規(guī)劃、建設、投資和運營分屬不同的主管部門，各類能源之間存在管理壁壘，且各主管部門出臺的管理政策之間難以協(xié)調(diào)，同時電力系統(tǒng)內(nèi)部也存在多頭管理、政策矛盾的問題。

在標準體系層面，缺乏新一代電力系統(tǒng)規(guī)范和標準化體系，新一代電力系統(tǒng)建設涉及源、網(wǎng)、荷、儲多個領(lǐng)域、涵蓋信息、技術(shù)、裝備等多個產(chǎn)業(yè)，若無統(tǒng)一的技術(shù)標準、產(chǎn)業(yè)體系與管理體系，難以實現(xiàn)多能源的互聯(lián)運行、源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)互動以及信息的實時交互共享。

經(jīng)濟政策層面

在價格體系方面，尚無儲能電價體系。儲能是新一代電力系統(tǒng)的緩沖器、聚合器與穩(wěn)定器，是解決可再生能源消納問題的重要手段，然而目前儲能成本較高，現(xiàn)階段我國也尚未出臺儲能電價與補貼政策，僅依靠峰谷價差難以彌補儲能的高成本，投資回報率較差，嚴重制約了儲能的大規(guī)模發(fā)展。

在價格機制方面，價格信號傳導與公平性有待加強?？茖W合理的價格機制是保障電力市場機制有效運轉(zhuǎn)、充分發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置的作用，從而引導新一代電力系統(tǒng)健康有序良性發(fā)展的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的各類能源價格以政府定價為主，不能充分反映市場信號，保障價格的公平性，同時，各類能源之間缺乏價值轉(zhuǎn)換媒介和機制，多能源價格聯(lián)動機制有待建立。

在效益評估機制方面，適用于新一代電力系統(tǒng)建設的投資收益評估體系有待建立。作為重要的能源輸送和配置平臺，新一代電力系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)從投資建設到生產(chǎn)運營的全過程都將對國民經(jīng)濟、能源生產(chǎn)和利用方式、環(huán)境等帶來顯著效益。然而在建設初期，新一代電力系統(tǒng)經(jīng)濟效益有限，極易出現(xiàn)投資主體缺乏參與積極性的問題，因此需要國家有關(guān)部門站在國家發(fā)展戰(zhàn)略角度，構(gòu)建新一代電力系統(tǒng)投資收益評估機制，引導新一代電力系統(tǒng)的有序建設。

財稅政策層面

在資金支持層面，目前我國在新一代電力系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、重大工程示范試點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應用等方面的財政支持與資金激勵有限，且措施單一，同時還存在大量補貼資金不到位的情況。

在稅收優(yōu)惠層面，為了推進新一代電力系統(tǒng)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化的方向發(fā)展，中央及地方政府應當進一步優(yōu)化稅收服務環(huán)境，積極落實稅收優(yōu)惠政策，通過對經(jīng)濟社會環(huán)保效益好的新一代電力系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)品、技術(shù)和設備實施稅收減免等，促進新一代電力系統(tǒng)的快速發(fā)展。

投融資政策層面

當前，在電力系統(tǒng)領(lǐng)域，以政府為“中心”的投融資模式占據(jù)主導地位，投資渠道單一，不同屬性資本、不同渠道資金、不同種類投融資項目參與新一代電力系統(tǒng)建設的活力不足，金融政策制度有待創(chuàng)新，為新一代電力系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行科技創(chuàng)新提供完善的融資渠道，為規(guī)避和化解創(chuàng)新風險提供金融工具和金融制度支持。

監(jiān)管機制層面

第一，我國對能源主要采取行政手段，經(jīng)濟手段和法律手段運用不多，行業(yè)管理色彩較濃，能源政策、規(guī)劃滯后。主管部門更加注重通過投資項目審批、制定價格和生產(chǎn)規(guī)?？刂频确绞礁深A微觀經(jīng)濟主體的行為，政府監(jiān)管缺位問題突出。

第二，“開放共享”是新一代電力系統(tǒng)的顯著特征之一，在未來能源與信息深度融合的趨勢下，能源數(shù)據(jù)安全需要完善的保障機制，然而我國目前在能源信息與數(shù)據(jù)方面的監(jiān)管機制有待建立，數(shù)據(jù)安全管理問題突出。

新一代電力系統(tǒng)建設政策建議

為引導與保障新一代電力系統(tǒng)建設，本文針對上述新一代電力系統(tǒng)體制機制制約因素，以可操作性為原則，兼顧問題的長期性與可落地性，遠近結(jié)合，從近期落地性政策與中長期戰(zhàn)略性政策兩個維度提出新一代電力系統(tǒng)建設政策建議。

近期政策建議

第一，開展新一代電力系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設計。

建議根據(jù)《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016～2030）》的能源轉(zhuǎn)型目標，統(tǒng)籌規(guī)劃新一代能源系統(tǒng)建設與發(fā)展，開展新一代電力系統(tǒng)頂層設計，編制新一代電力系統(tǒng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展子規(guī)劃，制定新一代電力系統(tǒng)的規(guī)范和標準體系。

開展我國新一代電力系統(tǒng)架構(gòu)設計。建議立足于我國能源行業(yè)自身特點和現(xiàn)有的信息、控制、管理系統(tǒng)發(fā)展水平，結(jié)合未來相關(guān)技術(shù)的發(fā)展趨勢，開展我國新一代電力系統(tǒng)架構(gòu)設計，明確新一代電力系統(tǒng)建設的關(guān)鍵業(yè)務領(lǐng)域及支撐技術(shù)領(lǐng)域，從而保證新一代電力系統(tǒng)能夠滿足各類能源網(wǎng)絡的規(guī)劃建設、協(xié)調(diào)運行以及信息數(shù)據(jù)共享需要，有效解決我國能源轉(zhuǎn)型與電力系統(tǒng)發(fā)展中的實際問題。

統(tǒng)籌規(guī)劃新一代電力系統(tǒng)發(fā)展。建議引入綜合資源規(guī)劃理念，加強源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)規(guī)劃及多能源統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮不同一次和二次能源供應網(wǎng)絡的規(guī)劃、建設、改造和技術(shù)升級，編制新一代電力系統(tǒng)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確多種能源總體供需平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源流向、分區(qū)域的供需平衡及能源運輸體系建設等問題，進而達到各類能源網(wǎng)絡整合、能源綜合利用以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標。

制定新一代電力系統(tǒng)相關(guān)規(guī)范和標準體系。建議由國家統(tǒng)一部署制定新一代電力系統(tǒng)的規(guī)范和標準體系，組織各方面的力量集中科研攻關(guān)，依托電源、電網(wǎng)、儲能等相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有的標準體系，完善融合后納入到我國新一代電力系統(tǒng)體系框架中，最終形成完整的新一代電力系統(tǒng)規(guī)范和標準體系，為新一代電力系統(tǒng)多能源互聯(lián)以及信息實時交互提供重要保證。

第二，構(gòu)建多層級協(xié)調(diào)運作的電力市場機制。

建議我國在現(xiàn)有電力市場的基礎(chǔ)上，加快推進省內(nèi)現(xiàn)貨市場、輔助服務市場及跨省區(qū)電力交易市場建設，逐步形成以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易市場為補充、輔以輔助服務、容量市場的市場化電力電量平衡機制，構(gòu)建多時間尺度、多交易品種、多交易范圍協(xié)調(diào)運作的電力市場機制。

構(gòu)建省內(nèi)—省間協(xié)調(diào)運作的全國統(tǒng)一電力市場。建議在我國目前以省內(nèi)交易為主、省間定點交易為輔的電力市場機制的基礎(chǔ)上，加快推進跨省跨區(qū)電能交易市場建設，從交易時序、交易空間、交易品種、交易主體等方面，建立省內(nèi)、省間兩級市場協(xié)作機制，實現(xiàn)省間和省級交易機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，促進跨省區(qū)交易業(yè)務與各省區(qū)省內(nèi)市場化交易的優(yōu)勢互補，促進新一代電力系統(tǒng)建設下我國電力資源大規(guī)模、綜合性的優(yōu)化配置。

構(gòu)建電量—輔助服務融合協(xié)同的電力現(xiàn)貨交易市場。建議借鑒我國現(xiàn)有現(xiàn)貨市場試點建設與運營經(jīng)驗，于2020年全面啟動我國電力現(xiàn)貨市場建設。一方面，將需求側(cè)響應、電供熱、充電樁、儲能等新的市場主體納入競爭機制，構(gòu)建與中長期交易高效協(xié)調(diào)的現(xiàn)貨市場交易機制，實現(xiàn)發(fā)電側(cè)、用電側(cè)的雙向競爭參與，促進現(xiàn)貨市場在更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置；另一方面，按照“誰受益、誰付費”的原則，完善涵蓋調(diào)峰、調(diào)頻、備用等多種交易品種的輔助服務市場建設，建立輔助服務與電能量交易的聯(lián)合優(yōu)化機制，明確用戶承擔相應輔助服務的責任。

鼓勵開展園區(qū)級能源互聯(lián)網(wǎng)市場化交易試點。建議基于當前分布式發(fā)電直接交易、委托交易、電網(wǎng)收購等市場化交易模式，進一步開展園區(qū)級能源互聯(lián)網(wǎng)市場化交易試點申報與建設工作，鼓勵建設支持電、熱、氣、冷等多類型能源的綜合交易平臺，推動能源靈活自主微平衡交易，實現(xiàn)分布式能源、分布式儲能主體與工業(yè)大用戶及個人、家庭級微小用能主體間的點對點實時自主交易，同時鼓勵創(chuàng)新綠色能源認證、綠色貨幣、綠色證書等清潔能源新型商業(yè)模式。

構(gòu)建促進發(fā)電資源優(yōu)化配置的電力容量市場。為促進增量發(fā)電資源優(yōu)化配置、解決存量發(fā)電資源擱淺成本問題，建議建立獨立于已有電量市場和輔助服務市場的電力容量市場，各省市根據(jù)區(qū)域內(nèi)峰值負荷預測結(jié)果與裝機容量裕度要求，確定省內(nèi)發(fā)電容量需求，即省級電網(wǎng)企業(yè)的容量責任，電網(wǎng)企業(yè)可通過雙邊合約、容量市場拍賣等方式向發(fā)電企業(yè)購買發(fā)電容量以滿足容量責任要求，容量購買費用將由電力用戶根據(jù)其用電量進行分攤。

第三，構(gòu)建市場化的可再生能源電力消納機制。

建議在當前我國以強制上網(wǎng)和全額保障性收購為主的可再生能源消納機制的基礎(chǔ)上，完善可再生能源電力補貼機制，逐步引入市場競爭，協(xié)調(diào)發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”的作用，構(gòu)建市場化的可再生能源電力消納機制。

完善可再生能源電力補貼與配額機制。一方面，建議在推進建設風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)試點項目及低價上網(wǎng)試點項目的同時，定期調(diào)研各地區(qū)風電、光伏發(fā)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等各類新能源技術(shù)發(fā)展情況與成本水平，按照發(fā)電收益公平分配的原則，根據(jù)同地區(qū)火電利潤水平，及時調(diào)整新能源補貼電價；另一方面，建議加快可再生能源電力配額機制的實施，明確用戶側(cè)可再生能源電力配額完成義務，設置配額強制完成主體清單和自愿完成主體清單，推動用戶由自愿消費可再生能源向強制消費轉(zhuǎn)變，同時建立靈活高效的可再生能源電力配額交易機制與科學合理的懲罰機制，保障新一代電力系統(tǒng)可再生能源消納目標的實現(xiàn)。

構(gòu)建可再生能源電力優(yōu)先交易機制。建議在我國當前電力市場中引入可再生能源電力優(yōu)先交易權(quán)，可再生能源發(fā)電企業(yè)超過最低保障性收購小時數(shù)的電量參與市場化交易，擴大可再生能源電力市場化消納規(guī)模。在以雙邊協(xié)商為主的中長期電力交易市場方面，鼓勵可再生能源電力與煤改電等新增用電項目開展直接交易，在降低居民電采暖用電成本的同時，促進富余可再生能源的消納，此外允許可再生能源與火電打捆參與市場交易，雙方可進行交易互保，自主協(xié)商確定互保電量和電價結(jié)算方式。在以集中競價為主的月度、日前電力交易市場方面，在滿足系統(tǒng)運行安全的前提下，優(yōu)先撮合可再生能源發(fā)電企業(yè)與用戶交易，在可交易的可再生能源出清后繼續(xù)開展其他發(fā)電機組與剩余用戶交易，同時為防止可再生能源企業(yè)串通報價、提高市場出清價格，可設置煤電標桿上網(wǎng)電價為可再生能源發(fā)電企業(yè)報價的最高限價。

第四，鼓勵大型能源基地及終端用戶開展多能互補實踐。

建議在當前第一批多能互補集成優(yōu)化系統(tǒng)示范工程的基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，繼續(xù)開展風光水火儲多能互補系統(tǒng)與終端一體化集成供能系統(tǒng)兩類多能互補集成優(yōu)化系統(tǒng)的示范工程申報與建設，同時建議針對已核準的示范工程，優(yōu)化示范項目監(jiān)督管理責任制與后評估工作機制。一方面，注重發(fā)揮屬地政府監(jiān)管作用，按照誰主管誰監(jiān)管的原則，落實各部門監(jiān)管責任；另一方面，定期開展多能互補示范項目后評價工作，對于評估結(jié)果不滿足項目規(guī)劃目標要求的業(yè)主，取消示范項目資質(zhì)及相關(guān)財稅、貸款政策優(yōu)惠，以保障監(jiān)督多能互補示范項目的按期建設，充分發(fā)揮其先進示范作用。

第五，培育新一代電力系統(tǒng)戰(zhàn)略性新興技術(shù)與產(chǎn)業(yè)。

建議將新一代電力系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)突破和關(guān)鍵設備研制等作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，置于優(yōu)先發(fā)展的地位，納入國家重大科技項目計劃，力爭自主掌握核心技術(shù)，強化產(chǎn)學研用的結(jié)合，加快推動關(guān)鍵技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。同時，協(xié)調(diào)發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”的作用，一方面，制定促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅、金融、投資、價格等綜合性政策；另一方面，根據(jù)市場的需求建立產(chǎn)業(yè)進入和退出的有效機制，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

遠期政策建議

在經(jīng)濟政策層面，積極推動能源價格形成機制改革，構(gòu)建新一代電力系統(tǒng)投資收益評估機制。建議建立靈活高效的能源價格機制，有效反映資源的稀缺性，促進能源生產(chǎn)端與用戶端的良好互動；建議針對鋰電池、鉛酸電池、壓縮空氣儲能等各類儲能，建立差異化的儲能充放電電價體系，充分反映儲能成本與市場價值，為儲能參與系統(tǒng)靈活性調(diào)節(jié)提供有利條件；建議充分考慮各利益相關(guān)方價值，設計新一代電力系統(tǒng)投資收益評估機制，充分調(diào)動各方參與新一代電力系統(tǒng)建設的積極性。

在財稅政策層面，成立新一代電力系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，加大財政支持力度。建議由政府財政部門安排專項基金發(fā)起，并吸收社會資金設立新一代電力系統(tǒng)發(fā)展專項基金，對新一代電力系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、重大工程示范試點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應用給予資金支持；建議中央及地方政府應當進一步優(yōu)化稅收服務環(huán)境，積極落實稅收優(yōu)惠政策，針對核心技術(shù)和設備，分階段、分類別給予政府補貼和適當?shù)亩愂諟p免。

在投融資政策層面，建議逐步拓展投融資渠道，建立多元投融資機制。建議采取發(fā)行股票和中長期債券等資本化方式拓寬新一代電力系統(tǒng)的直接融資渠道，同時借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，打通民營資本和社會資本的進入渠道，建設直接融資與間接融資互為補充的多元化融資渠道；切實落實支持新一代電力系統(tǒng)發(fā)展的金融政策，鼓勵金融機構(gòu)加大新一代電力系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的金融支持力度，激勵金融機構(gòu)拓展適合新一代電力系統(tǒng)發(fā)展的融資方式和配套金融服務，提高金融服務效率和質(zhì)量。

在監(jiān)管機制層面，建議建立完善的新一代電力系統(tǒng)管理體系。建議構(gòu)建政府、市場、生產(chǎn)者、消費者等多方主體參與的新型電力監(jiān)管機制，政府對新一代電力系統(tǒng)的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，制定相關(guān)的法律法規(guī)，確保新一代電力系統(tǒng)中市場體系的公平競爭，而市場起基礎(chǔ)性作用，是新一代電力系統(tǒng)規(guī)模化發(fā)展的前提，也是檢驗政策有效性的重要指標。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年04期，作者曾鳴系華北電力大學教授、博士生導師，能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任，IEEEPES能源互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)技術(shù)委員會副主任委員，中國能源研究會能源互聯(lián)網(wǎng)專委會副主任兼秘書長。

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